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“國家級水產種質資源保護區”是否屬于國家級自然保護區?

2020-3-30 7:42:20 來源:中國礦業報 作者: 范小強

案情介紹

2012年10月,甲公司與乙市國土環境資源局、乙市水務局簽訂《采礦權掛牌出讓成交確認書》,競得河砂采礦權,成交價350萬元。2012年11月13日,甲公司與乙市國土環境資源局簽訂《采礦權出讓合同》,合同約定將位于乙市××鎮河段建筑用河砂采礦權出讓給甲公司、礦區面積0.3304平方公里。2013年7月19日,甲公司向乙市國土環境資源局繳納采礦權出讓金余款280萬元。

2017年8月3日,乙市海洋與漁業局向乙市水務局發出《乙市海洋與漁業局關于<關于征求設置河道采砂權意見的函>的復函》,稱“我市萬泉河煙園水電站至博鰲出?诙螌偃f泉河國家級水產種質資源保護區,龍江鎮萬泉河藍山河段屬保護區核心區范圍內”、“根據《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條和第二十六條有關‘自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地,應當劃為核心區,禁止任何單位和個人進入’、‘禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動’的規定,禁止在××鎮采砂活動”。

2017年8月6日,乙市水務局向甲公司發出海水務函,稱決定不再在乙市××鎮采砂權。2017年10月20日,甲公司向乙市水務局送達《關于申請辦理〈建筑用河砂采礦權許可證〉的函》,申請辦理《河道采砂許可證》。乙市水務局于2017年10月31日向甲公司發出海水務函,回復稱決定不再在乙市××鎮采砂權,不予辦理采礦許可登記。

甲公司不服向海南省第一中級人民法院提起行政訴訟,請求確認成交確認書合法有效;確認采礦權出讓合同合法有效;判決乙市稅務局、國土環境資源局繼續履行成交確認書和采礦權出讓合同,并給甲公司辦理河道采砂許可證。

一審法院認為,成交確認書和采礦權出讓合同無效,駁回甲公司的訴訟請求。

甲公司不服提起上訴。

律師說法

對本案簡要分析如下:

1.采礦權出讓合同是行政協議,還是民事協議?

長期以來,礦業權出讓合同是行政協議還是民事協議;礦業權出讓合同糾紛由行政庭審理還是民庭審理,都存在爭議。這不僅困擾著當事人,也困擾著法官。2015年5月1日,修訂后的行政訴訟法規定了政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議屬于行政協議,但并沒有明確礦業權出讓合同是否屬于行政協議。因此,礦業權出讓合同的法律性質之爭依然存續。

在這種背景下,甲公司作為原告,作為訴訟程序的啟動者具有重要的選擇權;一審法院作為案件審理者,具有案件性質的權威判斷權。甲公司以行政協議糾紛選擇了行政訴訟,而一審法院也認定了礦業權出讓合同的行政協議屬性。這與后來的司法解釋有關規定是一致的。自2020年1月1日起施行《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》一錘定音,明確規定礦業權等國有自然資源使用權出讓協議糾紛應適用行政訴訟程序。

2. “國家級水產種質資源保護區”是否屬于《自然保護區條例》規范的國家級自然保護區?

不屬于,兩者有諸多區別。

——概念不同!蹲匀槐Wo區條例》所稱的自然保護區,是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區,有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域;根據《水產種質資源保護區管理暫行辦法》第二條,水產種質資源保護區,是指為保護水產種質資源及其生存環境,在具有較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源的主要生長繁育區域,依法劃定并予以特殊保護和管理的水域、灘涂及其毗鄰的島礁、陸域。

——設立程序、批準主體不同。國家級自然保護區的建立,由自然保護區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者國務院有關自然保護區行政主管部門提出申請,經國家級自然保護區評審委員會評審后,由國務院環境保護行政主管部門進行協調并提出審批建議,報國務院批準;而符合條件的水產種質資源保護區,可以由省級人民政府漁業行政主管部門向農業部申報國家級水產種質資源保護區,經國家級水產種質資源保護區評審委員會評審后,由農業部批準設立,并公布水產種質資源保護區的名稱、位置、范圍和主要保護對象等內容。

——功能區劃不同。自然保護區內部分為核心區、緩沖區和實驗區,部分保護區還可能劃定外圍保護地帶;水產種質資源保護區一般劃分為核心區和實驗區。

——對開礦的限制程度不同!蹲匀槐Wo區條例》第二十六條規定,禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動,但是法律、行政法規另有規定的除外;根據《水產種質資源保護區管理暫行辦法》第十七條規定,國家并沒有禁止在水產種質資源保護區內開采礦產資源,只是應當按照國家有關規定,需要編制環境影響評價報告書。

綜上,一審法院認定案涉采礦權出讓合同約定出讓的河砂采礦權位于水產種質資源保護區,適用自然保護區條例及該省自然保護區條例的有關規定屬于法律適用錯誤。

3.采礦權出讓合同是否無效?

《行政訴訟法》第七十五條規定,行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效。

人民法院審理行政協議案件,可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。

因此,行政協議無效的情形主要包括:(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國家利益;(二)惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會公共利益;(五)違反法律、行政法規的強制性規定;(六)行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形。

本案中采礦權出讓合同約定的出讓河段位于《海南省萬泉河河道采砂規劃(2016~2020)》載明的可采區,即位于農業部劃定的“萬泉河國家級水產種質資源保護區”內,但并不能適用《自然保護區條例》第二十六條。因此,案涉采礦權出讓合同合法有效。

本案二審中,法院認定案涉采礦權出讓合同有效,但認定行政協議無法繼續履行,責令有關部門采取補救措施。

有關建議

1.法律具有規范作用和社會作用,法院的判決,特別是最高院和高院的案例,具有示范和重要的參照作用,要重視典型案例的作用。

不管是民事法律體系,還是行政法律體系,在不斷推進依法治國的大趨勢下,法律體系一方面越來越完善,另一方面相關案例越來越豐富。

2.對于行政機關而言,法律定性一定要準確,否則出具的行政決定將會受到行政復議或行政訴訟的維權壓力。

本案中,乙市水務局收到乙市海洋與漁業局的意見,可能并沒有深入研究,或者將其交付法律顧問單位進行論證,就予以接受,進而將其作為不再在相關河段設立采礦權及拒絕向甲公司辦法河砂采礦許可證的理由。由此可見,中央要求國家機關建立法律顧問制度是非常有必要的!

網站編輯:宮莉

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